农村土地“挖潜”不是为了城市“摊大饼”
新华网北京２月１６日电（记者王立彬）为贯彻落实国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作的通知精神，国土资源部１６日宣布将会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室等部门，全面开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作。
增减挂钩试点和农村土地整治，是我国土地制度改革一大创新。我国正处于工业化和城镇化快速发展期，在用地需求压力下，土地开发整理与增减挂钩试点成效显而易见。统计表明，农村土地整治每年新增耕地４００万亩左右，农田产出率普遍提高１０％至２０％。盘活农村闲置用地还提高了土地利用效率，农村建设用地可节约５０％左右。最近１０年，我国城镇化率增长１０．４％，城镇建设用地增加４２００万亩。在耕地不减少、建设用地不增加前提下，增减挂钩试点和农村土地整治成为解决中小城镇发展用地难题的有效途径。
但增减挂钩试点和农村土地整治中存在的问题不容忽视。国土资源部副部长贠小苏１６日在增减挂钩试点和农村土地整治清查工作动员会上说，从专项检查和土地督察情况看，一些省份未经批准，擅自开展建设用地置换和复垦周转；有的还以省政府名义出台文件，鼓励开展建设用地置换，扩大城镇建设用地。这些做法违反了国家有关规定，冲击了土地管理秩序，影响到土地调控有效性，危害农村和谐稳定，必须坚决制止和纠正。
城乡建设用地增减挂钩试点，不能违背党的“三农”工作部署，与城市反哺农村、工业支持农业方针背道而驰。当前，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩，并将节余指标用在中心城市；有的地方片面追求增加城镇建设用地指标，对农村生产生活实际需要考虑不够，甚至违背农民意愿强拆强建，重建新、轻拆旧，重城镇、轻农村，只图解决城镇建设用地供需矛盾，侵害农民权益、损害农村利益、不利农业发展。对此，要坚决落实清查工作方案，从安置建新、收益分配、权属调整、尊重农民权益等方面全面清查，严肃整改，与党的方针政策和法律法规背道而驰的地方条文，必须予以废止。
增减挂钩试点和农村土地整治，必须立足物权法、土地管理法等有关土地、财产及土地用途管制等基本法律制度，必须受土地利用总体规划约束，在科学编制村镇建设规划、农村土地整治规划等规划前提下推动，不许以冠冕堂皇之词、行无法无天之实。国务院明确要求，城乡建设用地增减挂钩试点要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等建新和拆旧复垦，合理设置建新、拆旧项目区；要科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩规模、布局和时序；要纳入土地利用年度计划。在此，有关部门要有紧迫感，要从根本上扭转我国农村建设用地规划、村镇建设规划及民俗、民族、特色村落保护规划缺位局面，从根本上杜绝农村乱拆滥建。
增减挂钩试点和农村土地整治，为我国城镇建设用地开辟了一条新路，如果偏离正确方向，就会为地方建设用地“开小闸门”，损害我国房地产调控和工业用地节能减排工作的有效性，因此必须严格落实国务院规定，在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；严禁在增减挂钩试点之外，以各种名义开展建设用地调整使用；严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。增减挂钩试点和农村土地整治是我国城乡统筹和土地管理改革的重要探索，一个核心目标是遏制我国城市、农村建设用地“两头增”趋势。我国农村建设土地粗放无序，但我国城市用地单位ＧＤＰ产出，也属于世界水平最低国家行列，所以说农村土地“挖潜”势在必行，但绝不是为了维持城市用地“摊大饼”式膨胀。
城市化是世界各国经济社会发展的必然趋势，在这一趋势中会有大批农民进入城市，我国也不例外。然而，与世界上其他国家不同的是，其他国家的农民在进入城市时可以卖掉自己的土地，用卖地所得不仅可以解决在城市的住房问题，甚至还可以用来作为在城市谋生的资本。我国却不同，在现行土地制度下进城农民难以得到来自于土地的收益，即使是政府的征地所得也不能普遍用于改善农村的民生。据中央党校研究室副主任周天勇的计算，1978年以来，城市建设用地和工矿用地增加了9500万亩左右，这还不包括上世纪90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”而后来被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让平均价格41.82万元计算，仅土地价值高达39.7万亿元。就是保守计算只有70％是从农村集体土地征用来的，其他30％是通过另外的途径获得的建设用地，1978年以来，农民给中国工业化和城市化积累的资金也高达28万亿元左右。而且，这些钱大都未用在农民身上，而是作为财政收入用在了政府的各项开支上，进一步扩大了城乡收入差距不说，甚至还会因为低价征地使许多留在农村的农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”农民。
鉴于现行土地制度已经成为地方政府从农民身上揩油和谋取财政收入的重要来源，筹谋农村土地制度的改革、构建并完善相应的法律体系、保护和保障农民的土地财产权势在必行。尽管我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是，要将宪法的这一规定落到实处，不仅需要进一步完善相关的法律法规，还应当由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证工作，确认土地所有者和土地使用者的权属关系，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，并对现存的两种所有制土地享有的权利予以平等的保护。在此基础上，应按照党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》有关“完善城乡平等的要素交换关系”的要求，改革农村集体土地必须由地方政府收购后方可进入非农使用的现行制度，对农村集体土地进入非农使用，实行与其他主体土地平等的以用途管制为唯一标准的准入制度，并享有平等进入非农使用和平等分享非农收益的权利。允许农村集体所有非农用地进入交易市场，建立公开、公平、公正的非农用地交易平台和交易规则，打破目前由地方政府独家垄断土地交易的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善，从而让农民的土地真正变为资本，可以从中获得创业的资金乃至财产性收入。尊重和保证被征地农民在征地中的话语权和谈判权，是保护和保障农民土地财产权的题中应有之义，应通过平等协商谈判乃至市场博弈，实现失地农民的土地财产权能够获得市场价格的公平补偿